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    生态环境领域PPP模式到底有何不同

    发布日期:2019-03-26    来源:PPP前沿
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       环境PPP项目3大特点

       与交通运输、市政工程等领域不同,环境领域PPP项目普遍具有三个方面的特点。

       一是公益性强,环境具有公共物品特性,环境保护项目普遍缺乏收费机制,?#24335;?#25237;入的回报机制与渠道不健全,大部分不具有稳定的现金流。

       二是复?#26377;?#24378;,环境保护领域面广,涉及水、大气、土?#39304;?#22122;声、生态保护等多个介质与要素。环境保护项目类?#25237;啵运?#29615;境保护为例,包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型,不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异,且?#24335;?#26469;源和投资回报也较为复杂且不固定。

       三是技术性强,环保PPP项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显,技术的专业化程度较高。以最常见的市政污水深度处理为例,?#21491;?#32423;B提标到一级A,技术方案可选用混凝过滤,或者人工湿地等。两者在占地、基建、投资、管理(电耗、?#21491;?#20154;工、维修)、效益等差异较大,需要结合项目用地情况、自然条件、投资预算、管理水?#20581;?#39044;期效益等,综合考虑。又如河道整治类项目,不同的污染要素、污?#22659;?#24230;和整治要求,相应的技术路线差异较大,简单的清淤工程,通常治标不治本,需要采取控制污染源、强化河道自净能力、甚至是增加径流等综合措施,方案的设计直接影响着项目投资和施工组织。

       这些特点也是造成当前环境保护领域公共产品?#22836;?#21153;的供给以政府为主、社会?#26102;?#25237;入较少的原因之一。环境PPP项目要充分考虑上述特点,在推行PPP模式过程中,要结合项目实际及预期环境目标,在保证环境效果的前提下,选择经济可行的技术路线。

       PPP模式对环保投融资的4大影响

       PPP模式是拓宽环境保护投融资渠道,实现社会?#26102;?#19982;环境保护需求有效融合的重要途径,大力推行政府和社会?#26102;?#21512;作符合我国环境保护投融资机制创新?#30446;?#35266;需要。环境领域推行PPP模式会对环保投融资格局与政策带来四个方面的主要影响。

       (一) 环境公共服务领域社会?#26102;?#25237;入将日趋占据主导。PPP模式将带来以财政投资为主的公共服务投资格局向以社会?#26102;?#20026;主的公共服务投资格局转变,公共产品?#22836;?#21153;的供给渠道将进一步拓宽。作为投融资模式重大创新与项目管理方式的重大转变,PPP模式已成为加强公共产品?#22836;?#21153;供给质量与效率的重要途径,同时将有利于公共服务领域环境保护市场进一步开放。

       (二) 运作模式与投资回报机制将不断创新。建立投资回报机制是环境保护项目吸引社会?#26102;?#25237;资的前提条件。绝大多数环境保护项目,缺乏有效的盈利模式和投资回报机制,推行PPP模式,必须要在项目运作模式与投资回报机制方面开展创新。对公益性项目而言,除采用政府付费方式以外,还可以鼓励不同类型项目捆绑、资源组合开发等盈利模式创新。资源组合开发等创新模式可以撬动社会?#26102;?#29615;保投入,将成为筹措环境保护?#24335;?#30340;新途径。

       (三) 环保?#24335;?#20351;用将逐步转变为效果导向。按效付费的?#24335;?#20351;用方式能够有效提升?#24335;?#20351;用效率。推行环境绩效合同服务,强化?#24335;?#25237;入效果是顺应环境管理战略转型的需要,是实现环境质量改善为核心的重要举措。推行环境绩效合同服务,将更加强化?#24335;?#25237;入的环境效果,?#24335;?#25237;入绩效将逐步与财政?#24335;?#20998;配、政府付费等挂?#24120;?#36130;政?#24335;?#20351;用将?#38485;?#24037;程转变为买服务,将推进环境保护投资从规模型向效益型转变,环境保护项目重投资、轻效益的现象也将得到?#27426;?#25913;观。

       (四) PPP模式将促进财政?#24335;?#20351;用方式变革。我国传统的财政环保专项支出方式,以项目建设阶段的固定资产投资为主,且专款专用,不得改变?#24335;?#20351;用用途。在PPP模式下,按效付费的?#24335;?#20351;用方式是未来?#24335;?#20351;用的方向,同时,政府财政?#24335;?#25237;入将更加强化对社会?#26102;?#30340;引导作用。为适应PPP模式的特点与需求,财政环保专项?#24335;?#22312;使用方式上需进一?#25509;?#21270;,从补建设向补运营转变,在投资补助、贴息等方式的基础,将?#24335;?#20351;用方式逐步扩大到政府购买环保服务。

       环境PPP推进需关注的5大问题

       环境领域推进PPP模式需结合自身特点和实际,要重点明确和关注以下问题。

       (一) 环境PPP项目推进需分清轻重缓急。当前我国正处于大规模的环境污染治理阶段,投?#24066;?#27714;巨大,有限的?#24335;?#38590;以解决所有环境问题。在当前国家大力推广PPP模式,利好PPP模式的政策不断出台的情况下,要避免盲动,不为PPP而PPP。环境PPP项目要突出重点,分清轻重缓解,确保与当前环境保护重点任务、投资方向保持一致,确保PPP项目的环境效益与本地区环境质量改善需求一致,将?#24335;?#29992;于最为急需且具备条件实施的项目。

       (二) 环境综合整治项目尤其?#24247;?#20854;可操作性。综合整治类项目涉及面较广,项目类型较多。有些地方在组织环境综合整治类PPP项目过程中,存在贪大的错误思想,往往将污水处理、垃圾处置、湖泊保护、安全饮水、河道治理等不同领域和类型、不同实施主体的项目整合捆绑成一个项目实施,对选取确定社会?#26102;?#26041;和项目融资都造?#23665;?#22823;困难,严重降?#22303;?#39033;目后续实施?#30446;?#34892;性。

       (三) 环境PPP模式推进需加强政策引导和模式创新。环境领域推进PPP模式,有其自身的必然需求。若单靠政府提供,环境公共产品?#22836;?#21153;的供给能力和效?#24335;?#38750;常有限,相关规划确定的环境质量改善目标也将难以得到保障。但目前很多地方普遍持观望的态度,其原因一是考虑这些环境问题是否必须要治理,若无明?#36820;目?#26680;机制和具体要求,则实施的积极性将受到较大影响。二是推进PPP模式,能否获得国家政策和?#24335;?#30340;支持,若无明确的支持政策,其积极性也将随之降低。三是受地方财政支付能力的制约。环境领域普遍公益性较强,推行PPP模式?#29615;?#38754;需要政府通过财政?#24335;?#25903;持政策、金融支持政策等的相关政策的引导,提高社会?#26102;?#21644;地方的积极性。另?#29615;?#38754;要针对投资回报机制缺乏的现状,在价格、收费、?#22266;?#31561;政策难以到位的情况下,应考虑采取治标的思路,推进投资回报机制与模式创新。

       (四) 加强监管是环境PPP项目发挥环境效益的关键。有别于市政、水利等基础设施项目,环境保护领域PPP项目需要强有力的监管措施方可保障环境效益发挥。尤其是涉?#23433;?#29992;资源组合开发模式的环境保护PPP项目,在合同设?#24179;?#27573;就要明确相关监管要求,以确保社会?#26102;径訮PP项目的运行投入。一是对资源组合开发模式PPP项目,采取环境保护项目前置的方式,在社会?#26102;?#23454;施资源开发项目之前,必须建成且保证环境PPP项目的正常运行。二是环境PPP项目要着力构建基于绩效的付费机制,根据污染防治效果或环境效益进行付费,确保项目实施的环境效果。三是定期开展PPP项目绩效评价,形成评价结果应用机制,根据评价结果,依据合同约定?#32422;?#26684;或?#22266;?#31561;进行调整。绩效评价不应?#27426;?#31038;会?#26102;?#26041;,更要将政府履约纳入绩效评价体系,加强政府履责。四是建立独立、透明、可问责、专业化的政府和社会?#26102;?#21512;作项目监管体系,实行信息公开,鼓励公众参与,形成多方参与的监?#20132;?#21046;。

       (五) 环境PPP项目要更加关注供给质量和效率的提高。按照财政部推进PPP模式的有关要求,采用PPP模式的项目要从定量?#25237;?#24615;两个方面开展物有所值评?#39304;?#23450;量评估重点关注PPP模式是否降低项目全生命周期成本。定?#20113;?#20272;重点关注PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。?#26434;?#29615;境PPP项目而言,其最终目标是实现环境质量的改善,在当前环保投?#24066;?#29575;不高的情况下,要更加强化PPP模式下能否带来环境公共服务供给质量和效率的提高,?#32422;?#25552;高供给质量和效率的相关措施。要将供给质量(效果)和全生命周期成本结合来,要考虑同等质量和效果前提下的财政支出成本差异,而非将两者割裂和孤立。

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